De Britse Localism Act spreekt tot de verbeelding. Niet alleen in het Verenigd Koninkrijk, maar ver daarbuiten wordt gewag gemaakt van een lichtend voorbeeld voor de relatie tussen overheid en ondergeschikten. Tussen politieke spin en plaatselijke empowerment gaapt echter vaak een diepe kloof. City Mine(d), het Brussels-Londense platform voor stedelijk initiatief, vroeg zich af hoe deze juridische baken van ontvoogding zou onthaald worden in de buurten van de Britse hoofdstad.
Grijpt de massa de macht en wordt Groot-Brittannië van de grond af hertekend op mensenmaat ? Gaat burgerinitiatief het land regeren en wordt de staat herleid tot een geraamte waarlangs allen sociaal hogerop klimmen? City Mine(d) volgde in verschillende buurten in Londen hoe de Localism Act ontvangen werd, waardoor het heel wat kennis verzamelde en onderweg misschien een paar illusies verloor.
Eerst de context. Al sinds 1973 kan het zo niet langer. Toen schreef E.F. Schumacher zijn boek “Small is Beautiful”. Hoewel zijn kritiek vooral economische globalisering viseerde, bleef zijn betoog tegen ‘bigger is better’ en voor ‘smallness within bigness’ ook binnen de politiek niet zonder gevolg. In het empoweren van lokale gemeenschappen werd een oplossing gezien voor een verspillende en onderdrukkende centralisering. En zelfs toen was dat niet nieuw. Al in 1891 schreef Paus Leo XIII over ‘subsidiariteit’, het principe dat hogere instanties niet moeten doen wat door lagere instanties afgehandeld kan worden. Het beginsel heeft school gemaakt en behoort tot de basisprincipes van zowel de Belgische als de Europese staatsstructuur. Tot op zekere hoogte. Want hoewel de Paus droomde van een ontvoogde arbeidersklasse, beperken staten zich eerder tot het verdelen van de taart binnen het staatsapparaat. Welke macht blijft centraal, en welke behoort toe aan deelstaten of lidstaten. En dat blijkt niet voldoende.
‘Double devolution’
In 2006 schreef David Milliband, Minister van Lokale Aangelegenheden in de Labour regering van Tony Blair dat het zo niet langer kon. Volgens hem was er een ‘power gap’ en werd het hoog tijd dat burgers meer controle kregen over hun eigen leven. Concreet stelde hij voor om bewoners het beheer van housing estates toe te vertrouwen, en communities de mogelijkheid te geven om openbare ruimtes en gemeenschapscentra af te kopen van de overheid en zelf te runnen. Hij noemde het een ‘double devolution’. Devolutie is het woord dat de Britten hebben uitgevonden voor het ordentelijk afstaan van macht, zoals de Schotten recentelijk nog probeerden af te dwingen via hun referendum; en dubbel omdat macht van Whitehall (centrale overheid) naar Townhall (gemeentehuis) en van Townhall naar community zou verschuiven. Milliband werd Minister van Buitenlandse Zaken, en van de plannen kwam vrijwel niks in huis.
In 2010 ging de Conservatief David Cameron naar de kiezer met een ideologie die de naam ‘Big Society’ meekreeg. Margaret Thatcher had drie decennia eerder nog beweerd ‘There is no such thing as society’, maar Cameron was het naar eigen zeggen zat om als de ‘nasty party’ bestempeld te worden, en moest dus wel plaats voorzien voor solidariteit en civil society. Cameron beweerde geïnspireerd te zijn door Saul Alinsky, en diens boek ‘Rules for Radicals’. Alinsky wordt beschouwd als vader van het community organising. Hij wordt door Barack Obama geciteerd als zijn spirituele mentor en het was ook onder diens invloed dat Obama begon als buurtwerker in Chicago. Tussen Radicals en de Amerikaanse President, daar zag Cameron wel een plaats voor zichzelf. De meer behoudsgezinde vleugel van de Conservatieve partij wees het hele verhaal af als een Trotskistische fantasie.
Cameron slaagde er in 2010 niet in om een absolute meerderheid te behalen, en moest daarom een coalitie-regering vormen met de Liberaal-Democraten. Deze situeren zich ideologisch eerder aan de linkerkant van de Conservatieven, en de sociale en emancipatorische Big Society bood een vruchtbare gemeenschappelijke grond. De Big Society werd dan ook met veel omhaal gelanceerd. “Neem macht weg van politici en geef het terug aan de mensen,” verklaarden machthebbers in een bijna vertederende daad van zichzelf wegcijferen. Op het eerste zicht hadden de plannen zo veel gemeen met de double devolution waar Labour zelf mee had gespeeld, dat het moeilijk leek om er tegen te zijn. Het economisch landschap was echter grondig veranderd, en waar vroeger het zelf runnen van een gemeenschapscentrum of bibliotheek een recht leek, werd het plots een plicht. Dus werd de Big Society door links veroordeeld als een cynische manier om besparingen door te voeren.
Big Society Network
Onmiddellijk na de verkiezingen ging de Big Society van start met 5 vlaggenschipinitiatieven: het Big Society Network een fonds voor het genereren, ontwikkelen en tonen van nieuwe ideeën om mensen in buurten samen te brengen ‘om goede dingen te doen’; Big Society Capital een bank, die niet zo genoemd mag worden, voor het lanceren van de sociale investeringsmarkt; de National Citizen Service een vrijwilligerswerk-programma voor 16- en 17-jarigen; het Free Schools programma dat ouders, liefdadigheidsorganisaties maar ook bedrijven toelaat om scholen op te starten; en de Localism Act, een uitgebreid wettelijk kader. Het Big Society Network kreeg veel kritiek omdat het overheidssteun wegnam van bestaande initiatieven, om het daarna op een ver van transparante manier toe te kennen aan andere. Een onderzoek naar misbruik is aan de gang. Big Society Capital ligt onder vuur van zowel bankiers wegens gebrek aan financiële coherentie, als van sociale projecten waarin geïnvesteerd kan worden omdat het hen dwingt in een logica van schulden maken en geld lenen. De Free Schools krijgen gemengde commentaar, en de National Citizen Service lijkt een succes.
Dan is er nog de Localism Act. Het kader waarin de Cameron-regering “de relatie tussen mensen en staat voorgoed zou hertekenen”. In tegenstelling tot de reputatie van grote inspraakwet die de Act gekregen heeft, gaat het hier voornamelijk over het herorganiseren van de relaties tussen lokale overheden. Dus eens te meer een subsidiariteit als het herverdelen van de taart, eerder dan het afstaan van stukken van de taart. Zoals vaak bij wetgeving in het Verenigd Koninkrijk, gaat het hier niet zozeer om een regel die een bepaald gedrag mogelijk maakt of verbiedt maar wel om een boek van ongeveer 250 bladzijden. Het merendeel hiervan gaat over hoe gemeentes meer bevoegdheden krijgen; hoe de ruimtelijke planningsprocedure gestroomlijnd wordt; en hoe de Mayor of London meer middelen krijgt voor ontwikkeling van achtergestelde buurten, eigenaar wordt van alle publieke vastgoed en daardoor op slag grootste grondbezitter is van de duurste stad ter wereld.
Ijverige buurt- en stadsactivisten hebben in de Act evenwel ook hefbomen gevonden voor het effectief loswrikken van macht voor burgers. Ze hebben met name vier mechanismen geïdentificeerd waarmee ze hun omgeving kunnen beïnvloeden, of voor wat hen beloofd was als “get control over their own lives.” De mechanismen zijn Community Asset Transfer, Community Right to Bid, Community Right to Build en het Neighbourhood Plan.
Beheer van publieke gebouwen
De Community Asset Transfer bestond al voor de Localism Act, maar werd hierdoor geherorganiseerd. Praktisch komt het er op neer dat het beheer of zelfs de eigendom van publieke gebouwen wordt overgedragen aan burgers. In de praktijk gebeurt dit in Londen gezien de oververhitte vastgoedmarkt zelden, maar het kader opent wel een andere deur. Het laat buurtbewoners immers toe om een gebouw te laten erkennen als een Asset of Community Value, van waarde voor de gemeenschap, zeg maar. Als een gebouw op deze lijst staat, moet de eigenaar de gemeente op de hoogte stellen wanneer het gebouw verkocht wordt. De groep burgers heeft dan zes maanden voorkooprecht. In Londen wordt de Community Asset lijst vaak aangewend om potentieel bedreigde publieke functies beter te beschermen, denk maar aan buurthuizen, sportclubs, kerken, bibliotheken, maar ook traditionele pubs. In dezelfde lijn bieden Right to Bid en Right to Build burgers de mogelijkheid om publieke diensten over te nemen –door een voorstel te doen voor goedkoper beheer– of zelf te voorzien –door zelf huizen te bouwen om de woningnood te lenigen.
Op het vlak van betrokkenheid bij het vorm geven aan de leefomgeving, voorziet de Localism Act het principe van Neighbourhood Forums. Neighbourhood Forums zijn groepen van minimum eenentwintig lokale actoren -bewoners, werknemers, maar mogelijk ook bedrijven– die samen een ontwikkelingsplan –Neighbourhood Plan- voor hun buurt schrijven. Als dit plan gemaakt is volgens een aantal vooraf vastgelegde criteria –zoals minimum aantal deelnemers, consultatie van de hele bevolking in workshops of andere formules, een lokaal referendum– krijgt het kracht van wet, en prioriteit boven het gemeentelijke of zelfs nationale ontwikkelingskader. Volgens de gids die de overheid uitgaf om burgers te informeren, “geeft dit hen de kans om werkelijk invloed uit te oefenen op beslissingen die een groot verschil maken in hun leven.”
Wie-zit-er-in en wie-valt-er-uit
In de praktijk grepen bewonersgroepen buiten de grote steden de wet al gauw aan om ongewenste ontwikkelingen te stoppen, denk maar aan verzet tegen windmolens. In Londen kwam de interesse trager op gang. City Mine(d) volgde wat er gebeurde in de gemeentes Hackney, Camden en Newham. In sommige buurten was al een Neighbourhood Forum actief, in andere had geen mens er ooit van gehoord. Het viel ons op dat de buurtcomités die werkten als Neighbourhood Forum minstens één, en soms zelfs meerdere, architecten of planners aan boord hadden. Al maakten deze deel uit van de groep als buurtbewoner, het gaat hier toch om specifiek opgeleide en/of geconnecteerde burgers. Buurten waar geen Neighbourhood Fora ontstonden –zoals het deel van Newham dat naast de Olympische ontwikkeling greep, of Camden Town- leken deze expertise te missen. Het grootste probleem waar de Fora in het begin mee geconfronteerd werden, was het afbakenenen van hun perimeter. De wet laat het immers aan de burgers zelf om hun buurt te omschrijven. Bijgevolg wordt wie-zit-er-in-en wie-valt-er-uit een belangrijk en tijdrovend onderwerp van discussie.
Het Neighbourhood Plan kan alles wat te maken heeft met bebouwde ruimte bevatten, gaande van fietsparkings tot functies binnen de lokale economie. Zulk een breed spectrum is niet altijd bevorderlijk voor het snel en efficiënt ontwikkelen van een plan. De factor beschikbare tijd blijft dus zoals bij alle burger-participatie bepalend. Nog voor er echt resultaten van community empowerment bekend zijn, begint de overheid schotten in te bouwen om zogenaamd misbruik van de wet tegen te gaan. De geplande ontwikkeling van een hoge-snelheids-treinverbinding met het Noorden, dreigt Camden voor een hele tijd aardig door elkaar schudden. Geloof hechtend aan de emanciperende woorden van de Eerste Minister keek men naar de Localism Act om “zelf vorm te geven aan de leefomgeving.” Voor ze daartoe kwamen, echter, had diezelfde Eerste Minister al de Growth and Infrastructure Act goedgekeurd, die de rechten van burgers in grootschalige infrastructuurwerken inperkt. De bewoners van Camden hebben daardoor minder legale wapens dan 15 jaar eerder, toen ze impact probeerden te hebben op de aankomst van de Eurostar in hun buurt.
Bureaucratische Herculesarbeid
Volgens sommigen is de Localism Act het antwoord op de prangende eis van burgers om meer zeg te hebben over de omgeving waarin ze leven. Het kan zo immers niet langer. Als de conservatief-liberale coalitie de wet niet had doorgevoerd, zou een Labour-regering wel een double devolution initiatief hebben moeten nemen. Anderen zien voor Londen de Act als een poging om de sociale vrede te bewaren. Volgens hen bereikt de ongelijkheid in Londen explosieve proporties, aangewakkerd door belastingsuitzonderingen die miljardairs naar de financiële hoofdstad lokken en door een vastgoed-hausse die het leeuwendeel van inkomens aan wonen ziet opgaan. Enkel het werkelijk of geveinsd afstaan van de macht aan burgers zou onvrede kunnen vermijden. De bureaucratische Herculesarbeid die verwacht wordt van burgers om een Neighbourhood Plan goedgekeurd te zien, maakt volgens hen deel uit van het bezighouden van de burger met het oog op conflict vermijden. Wie van hen ook gelijk heeft, de Localism Act en Neighbourhood Fora bieden geen antwoord op vragen die ieder participatieproces oproept: kunnen ook mensen die niet gelinkt zijn aan een intellectuele elite van architecten en planners betrokken worden bij het vorm geven aan hun buurt? Is ook de mening van mensen die geen drie avonden per week vrij kunnen maken van belang? En vooral: in hoeverre gaat het hier daadwerkelijk om het collectief vorm geven aan de omgeving, dan wel om het pacificeren van stedelijke conflicten in modellen waarin de daad van het overleggen de bovenhand haalt op impact. Van zodra participatie een operatie van pacificatie wordt, neemt het macht af van burgers in plaats van er hen te geven. Conflict is namelijk inherent aan de stad, en doen alsof het niet bestaat, is een vorm van onderdrukking.
Auteur: City Mine(d)
City Mine(d) is een platform voor stedelijk initiatief, actief in Brussel en London. In het voorjaar van 2014 voerde het een actieonderzoek naar de impact van de Localism Act in Camden en de voormalige Olympische Site.
